This text was presented at the workshop « Action publique: L’expertise et la participation au c?ur de l’action publique » of the Congrès trisannuel de l’Association Belge de Science Politique (ABSP-CF). It confronts the results of my own path within the information intended for the public (presented at the congress 4S in August 2004 and at PAI Colloquium in October) with the exchanges of an electronic conference of FAO on « Public participation in decision-making regarding GMOs in developing countries: How to effectively involve rural people. »

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Une porte ouverte sur l’expertise

S?bastien Denys

26 mai 2005

Le texte initiateur d’une conf?rence ?lectronique de la FAO sur la ? participation du public au processus d?cisionnel sur les OGM ? insiste sur la ? n?cessit? vitale ? de publier ? ? la fois les donn?es brutes et une traduction dans un format compr?hensible ?. Ce texte porte sur un dispositif d’information du public qui aurait pu ?tre inspir? de cette recommandation.

1. Traduire les enjeux techniques en terme public

Dans la plupart des pays europ?ens, seule des informations techniques ?chang?es dans le cadre de l’expertise sont publi?es. En Belgique, des informations sont sp?cifiquement ?labor?es pour le public. Les documents publi?s lors de l’?valuation du colza de Bayer me permettrons d’aborder le contraste entre informations techniques et informations publiques. Commen?ons par ce qui impose la n?cessit? de publier ces documents : la constitution d’une expertise publique sur les OGM. Une expertise publique dans le sens o? celle-ci se pr?sente publiquement, mais aussi dans le sens o? le public d?veloppe sa propre expertise.

Devenir public de l’expertise. D?s 1990, une Directive europ?enne organise la circulation des informations entre les notifiant et les autorit?s comp?tentes ainsi qu’entre les AC nationales et europ?ennes (le tout forme l’? expertise ?). Un premier public de spectateur se recrute au sein de ces experts. L’irruption des OGM et d’un autre public rend obsol?te cette r?partition des t?ches. En Belgique, la l?gislation adopt?e fin 1998 pr?voit la publication d’informations sp?cifiquement con?ue pour le public, les ? dossiers publics ?. Avec le moratoire, les OGM sortent du canevas usuel du d?veloppement technologique. Une nouvelle Directive pr?voit que le public aura acc?s ? un r?sum? des informations techniques au m?me titre que les premiers spectateurs de l’?valuation. Dans la Directive de 1990, l’Arr?t? belge de 1998, la Directive de 2001, le Protocole de Carthag?ne ou m?me pour la Convention d’Aarhus , de fa?on constante le respect de la propri?t? intellectuelle des notifiants est plus pr?cieux que l’acc?s du public aux informations .

Devenir expert du public. L’histoire de l’acc?s du public aux informations montre que celui-ci se heurte ? de nombreuses r?ticences. Le premier rapport du public aux informations est l’absence d’information. Alors que des essais sont men?s depuis le d?but des ann?es 90’, il a fallu attendre 2001 pour obtenir des informations. Le public d?couvre les OGM dans ses implications politiques et sociales avant d’inventer les dimensions techniques et scientifiques d’un OGM particulier. Une fois dans le champ des pratiques scientifiques, le public surpasse l’expertise en terme de parcellisation des enjeux.

Observer la dynamique qui se joue parmi les informations ?chang?es au sein de l’expertise permet de suivre l’?volution de son cadrage. L’expertise s’?largit en terme de disciplines scientifiques mobilis?es, de types et de d?finition des ? risques ? pris en compte ou de ? publics ? concern?s. Elle s’approfondit en fonction des pr?occupations de ses public (experts ou publics). Par exemple, la diss?mination du colza fait l’objet d’une attention croissante. Mais les convictions initiales ?voluent peu : la dispersion est successivement ni?e, d?valoris?e puis minimis?e. Elargissement et approfondissement contribuent ? accro?tre la quantit? d’informations.

Si l’on se tourne du c?t? des informations sp?cifiquement con?ues pour le public. Le premier ? dossier public ? se pr?sente comme un bref r?sum? des informations techniques. Traduire veut alors dire ? r?duire ? sa plus simple expression ?. L’ann?e suivante, des directives pour encadrer la r?daction des ? dossiers publics ? sont propos?es . Les pr?occupations du public sont d’abord per?ues en terme d’utilit?, de n?cessit? ou d’alternative. Les premi?res directive inclues des question sur les ? aspects socio-?conomiques ? et sur les ? avantages ?. Cette derni?re pour rendre compte d’une analyse co?t/b?n?fices et replacer les risques en perspective . Lorsque s’engage une r?flexion sur les informations destin?es aux public , un nouvel ordre de pr?occupation prend de l’importance. Une question porte sur ? les ?tapes du processus de r?duction des incertitudes ? qui met en jeux les ? propositions affirmatives ?, la justification des arguments (l’absence de r?f?rences) ou le processus de d?veloppement des connaissances. Le groupe d’experts mis en place pour ?valuer les informations publiques est rapidement confront? ? la multiplication des informations . Certaines questions sont regroup?es et celles qui portent sur les aspects socio-?conomiques sont int?gr?es aux questions bios?curitaires. Il est question des ? hypoth?ses ?, ? du cadrage normatif ? et des ? vision du monde ? sous-jacentes aux assertions scientifiques. Sont finalement ?voqu?s une implication du public d?s le stade initial de la r?daction des documents et une p?rennisation du processus d’?valuation.

2. Traduire les enjeux publics en terme scientifique

En bout de course, ces experts tentent de d?finir ce qui distinguent les informations technique des information destin?es au public. Les premi?res n?cessite un ? language scientifique et des information tr?s d?taill?e et r?sum?e limit?e aux question propres au risk assessment ? tandis que les secondes n?cessite un ? langage clair et des informations g?n?rales qui r?pondent aussi aux pr?occupations [du public] ?.

La premi?re partie de ces d?finitions opposent la scientificit? et la clart? des informations . Les ? dossiers publics ? se pr?sentent alors effectivement sous la forme d’une traduction simplifi?e des informations techniques. Qu’avons-nous appris d’une application de cette approche ?
? Exc?s d’information. La disponibilit? des informations illustre une trajectoire qui va de l’absence ? l’exc?s. A cet ?gard, dire la m?me chose avec d’autres mots (traduire) ne fait qu’amplifier le ph?nom?ne.
? Information/participation. L’organisation de l’acc?s aux informations appara?t comme pr?alable ? une participation du public . Dans le texte de r?f?rence propos? par la FAO, la discussion sur ?a quele ?tape du processus d?cisionnel le public doit-il ?tre impliqu? ? se contente d’envisager le moment propice ? son information. De m?me, si de nombreux instruments internationaux sont mis en place pour assurer l’acc?s aux informations, tr?s peu d’entre eux envisagent les modalit?s qui permettent d’assurer une participation du public .
? Un public d’acteurs. D?s le d?part, les proc?dures de r?gulation organisent les interactions entre acteurs et spectateur de l’?valuation des risques. Au fil de la controverse, public, experts, acteurs et spectateurs sortent de leurs r?les. Am?nager une place pour de nouveaux spectateurs ne pr?sentent pas de difficult?s insurmontables. Par contre, l’entr?e en sc?ne d’un public d’acteurs bouleverse la trame du spectacle .

La deuxi?me partie de ces d?finitions distinguent d’un c?t? les informations ? limit?e aux questions propres au risk assessment ? et de l’autre celles qui doivent ? aussi r?pondre aux pr?occupations du public ?. Les experts mettent le doigt sur une double exigence :
? Elargir l’expertise. La premi?re pr?occupation du public portent sur les implications politiques et sociales , facteurs qui ? priori ne rentrent pas dans le cadre d’une approche mol?culariste, scientiste et riscophile de l’?valuation . Ces pr?occupations portent sur la prise en compte de ces facteurs et pas sur leur justification publique. Les facteurs socio-?conomiques, abord?s initialement dans une question p?riph?rique, sont ensuite envisag?s au cœur des questions risqu?es. Les visions du monde sont au cœur des assertions scientifiques. Ce qui contrevient ? une approche distincte des jugements ? scientifiques ? et de ? valeur ? .
? Repenser l’expertise. Par le biais des pratiques de r?gulation et d’?valuation des risques, nous sommes amen?s ? envisager les modes de production de savoirs. Un seul message lors de la conf?rence de la FAO indique - avec une connotation tr?s n?gative, prenez garde au retour des luddites ! -, que la controverse interpelle l’? entreprise scientifique dans son ensemble ? et ?tout l’?difice ?. Cette exigence renouvel?e vis-?-vis des pratiques scientifiques valorise les approches int?gratives qui tienne compte des incertitudes et du niveau d’ignorance et l’h?t?rog?n?it? des savoirs - en ce compris les savoir ? profanes ? et/ou ? situ?s ?.

3. Acqu?rir des informations sur la r?gulation et l’expertise

Lors du processus d’?valuation des dossiers publics, l’expertise est amen?e ? envisager ses propres pratiques. Le texte mis en discussion lors de la conf?rence de la FAO propose d’? ?tablir l’expertise en interaction ?, recommandation appliqu?e lors de l’?valuation des informations destin?es au public, ce qui a contribu? ? renouveler les pratiques ult?rieures . Qu’avons-nous appris sur les pratiques de r?gulation et d’expertises ?
? La mise en place des mesures d’information du public, la prise en compte de certaines de ses pr?occupations (?tiquetage), l’int?gration des usages intentionnels ou des pratiques culturales contreviennent aux principes d’une ? risk analysis ? qui distinguent ? ?valuation ?, ? gestion ? et ? communication ? des risques .
? Une expertise qui s’?largit sans se remettre en question ne sera pas ? m?me de r?pondre aux d?fis auxquels nous sommes confront?s. Dans le sillage de la premi?re exigence du public, l’expertise conquiert de nouveaux territoires, la fa?on dont elle administre son empire est au cœur de la deuxi?me exigence.
? Il appara?t indispensable de s’inscrire dans une autre perspective que celle o? les proc?dures sont con?ues pour accompagner le d?veloppement des innovations et la publication d’information destin?e ? accro?tre l’acceptabilit? des d?cisions .

La plupart des ?changes lors de la conf?rence ?lectronique, portent sur la n?cessit? ou pas, d’impliquer le public aux processus d?cisionnels . Par contre, les modalit?s permettant d’assurer sa participation sont peu discut?es . Recueille toutefois un large assentiment, la n?cessit? de lui appliquer des strat?gies ?ducatives ou persuasives . La mise en place des dispositifs destin?s ? informer le public - les ? dossiers publics ? tout comme la conf?rence ?lectronique de la FAO - s’inscrivent dans le passage d’un mod?le de r?gulation technocratique o? l’ensemble de la proc?dure est organis? hors de la sph?re publique ? un mod?le d?cisionniste qui s’adresse ? un public d?finit comme ignorant . Les ?tudes Eurobarom?tres ont pourtant depuis longtemps ?tablit que la r?ticence ? l’?gard des OGM s’accro?t avec le niveau d’?ducation. Le d?bat anglais ? GM nation ? a montr? que les d?marches d’apprentissages augmente encore le rejet. Communiquer pour accro?tre l’? acceptabilit? publique du message sur le risque ? augmentera certainement la suspicion et le scepticisme . Lorsqu’il s’agit de ? conna?tre son public ?, pourquoi s’enqu?rir uniquement des ? motivation, opinion, pr?occupations et sentiments ? et pas des preuves ? Et s’il s’agit d’? impliquer les experts ?, pourquoi se confiner ? une d?finition scientiste de l’expertise ? Le public choisi souvent de se d?sint?resser des fondements de la g?n?tique comme du fonctionnement des proc?dures d’?valuation d’innovations dont il vit passionn?ment les implications politiques et sociales . Plut?t qu’un public r?duit ? un d?ficit ? combler, il s’agit de s’adresser ? un interlocuteur rendu capable d’appr?cier les enjeux, ? un public de connaisseurs. Ce public est porteur d’informations capitales sur le fonctionnement des institutions, l’environnement, les usages et cultures d’implantation des innovations .

4. Participation du plus d?muni des ignorants

Nous sommes maintenant mieux ?quip?s pour aborder les questions impos?es lors de la conf?rence : Quelles informations publier ? A quelle ?chelle organiser l’information du public (sa participation ) ? Comment concevoir ces informations destin?es au public ? Doivent ?tres accessibles, les informations (techniques ou publiques) qui permettent d’appr?hender les enjeux de l’?valuation. Le public a besoin des m?mes informations que les experts . Elles doivent ?tres disponibles au niveau de la prise de d?cisions . Les informations sp?cifiquement destin?es au public, plut?t que comme traduction, devraient ?tre d?finies comme des instruments permettant de donner du relief aux enjeux de l’?valuation. Elles seraient alors des vecteurs lui donnant les moyens de se former un jugement ?clair?, donc pleinement inform?.

Face ? la prolif?ration des informations, la r?ponse n’est pas de restreindre l’acc?s aux informations . La question est plut?t de parvenir ? distinguer les informations pertinentes ? Ceci implique plusieurs renversement : Il faut revoir l’ordre des priorit?s entre information et participation : ce sont les possibilit?s de participation qui vont d?terminer quelle sont les informations pertinentes. Il faut ?galement inverser la responsabilit? de l’int?ressement: ce sont les experts qui doivent int?resser le public . Enfin, il faut sortir de l’alternative entre une r?ponse aux crit?res de l’?valuation et aux exigences du public . Les informations aux publics doivent porter sur ce qui importe pour l’?valuation en fonction des pr?occupations publiques.

La vocation p?dagogique est vou?e ? l’?chec mais elle est pr?gnante comme le montre le choix du public cible d’une conf?rence dont la deuxi?me partie du titre pr?cise qu’il s’agit d’une participation du public ? dans les pays en d?veloppement. Comment impliquer efficacement les ruraux ? ? Si cette conf?rence s’inscrit dans un mod?le qui s’adresse ? un public d?ficitaire, elle nous demande d’envisager le cas d’une faillite patente que ce soit en terme de connaissances, de comp?tences ou de possibilit? d’acc?s aux informations . Ce public, les ruraux des pays en d?veloppement , m?rite mieux que le r?le qu’on veut lui faire jouer, celui de plus d?munis des ignorants.